關于檢查《中華人民共和國建筑法》實施情況的報告
時間：2015-10-30來源：
──2015年10月28日在漯河市第六屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議上
市人大常委會執(zhí)法檢查組 晉民偉
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
為保證《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱建筑法）的落實，規(guī)范建設行為，促進我市建筑工程質量和安全管理，根據工作計劃，今年9至10月，市人大常委會執(zhí)法檢查組對建筑法的實施情況進行了檢查。檢查期間，檢查組召開了建筑市場各方主體和人大代表參加的座談會，廣泛聽取各方面的意見建議。對20余個建設項目的質量安全登記備案、施工許可等手續(xù)，施工現場和建筑實體等進行了認真檢查，赴臨潁、舞陽和市內各區(qū)開展了實地集中檢查，聽取了市建委和各縣區(qū)實施法律情況的匯報，認真分析了建筑法在我市實施的基本情況、存在問題，現將這次執(zhí)法檢查的主要情況報告如下：
一、基本情況及成效
建筑法是我國首部規(guī)范建筑活動的法律，它的頒布施行強化了建筑市場主體各方行為的管理。為貫徹和實施好這部法律，市政府和各級建設行政主管部門在法律宣傳、機構設置、制度建設、監(jiān)管隊伍、監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法等各方面做了大量工作，切實加強工程質量和安全監(jiān)管，消除了大量潛在隱患，取得了較好的實踐效果，促進了全市經濟社會發(fā)展和人居環(huán)境的持續(xù)改善。
（一）宣傳教育廣泛深入。各級政府和建設行政主管部門把法律宣傳教育作為營造守法氛圍、提升守法自覺的重要內容，開展了全面持久的法律宣傳教育活動。一是送法進場。通過在施工現場設置安全質量公示牌、懸掛宣傳標語橫幅、張貼法規(guī)制度告知欄形式，直觀地將法律的要求落實在施工現場的每一個環(huán)節(jié)之中。二是送法上街。選取時間節(jié)點，開展了印發(fā)宣傳資料、面對面咨詢等街頭普法活動，增強了普通民眾對專項法律法規(guī)的認識。三是送法入網。利用城市知名網站、政府網站、公務員網絡培訓平臺等，通過大量的條文摘編、法規(guī)解讀、以案說法，切實提高了法規(guī)的知曉度、普及率。四是送法到人。積極開辦建設系統干部培訓班、專業(yè)技術人員培訓班以及農民工夜校等，大力進行建筑法規(guī)培訓。
（二）對招標投標活動監(jiān)管進行了有益探索。近年來，針對工程招投標活動風險環(huán)節(jié)，市政府和相關部門以問題為導向，大力改革探索，不斷在完善流程控制、扎緊防范籠子上下功夫，實現了多個方面的監(jiān)管創(chuàng)新。一是推行標準化管理。細化制訂了從招投標文件備案、開標評標到招投標情況備案的全過程共82條監(jiān)督標準，使招投標活動的每一流程環(huán)節(jié)都有了操作性強、約束有力的工作規(guī)范。二是加強重點環(huán)節(jié)監(jiān)管。重點加強了國有投資項目全過程的監(jiān)督，邀請紀檢、檢察、公證等部門人員現場監(jiān)督開標評標等活動，強力推行招投標過程公開、透明，接受社會的共同監(jiān)督。三是加強對評委的監(jiān)管。評委評標實行身份認證、指紋準入和門禁管理，評標現場全程攝錄留檔，評委個人打分進行公正度評價，通過加強對評委的監(jiān)督約束，防范違法違規(guī)行為。四是完成了評標專家?guī)斓臄U量增容。積極整合市級評標專家?guī)烊谌牒幽鲜【C合評標庫，變“小庫”為“大庫”，極大提升了專家儲備數量和質量，避免評標專家總是“老面孔、老熟人”現象。五是探索實行了國有投資項目隨機選取中標候選人招標投標辦法。借鑒外省經驗、結合我市實際，在全省率先采取隨機選取中標候選人招標投標辦法，即在資格審查、專家評審的基礎上，對中標候選人采取搖號隨機選取的方式，確定中標最終人，一定程度上減少了人為因素干擾。六是積極開發(fā)應用電子交易平臺。加強招投標電子信息化建設，開發(fā)的網上電子交易平臺即將投入應用，既能夠節(jié)省大量人力物力，也將顯著提升評標的科學公正性。
（三）建設程序比較規(guī)范。法定建設程序是建筑質量安全的保障。多年來，各級建設行政主管部門嚴把程序關口，嚴格手續(xù)辦理，推動我市各項建筑工程走上依法報批、依法建設的良性軌道。一是嚴控基本建設程序。在受理建設工程項目施工許可時，凡是立項、國土、規(guī)劃、設計、招投標、質監(jiān)和安監(jiān)等法定建設手續(xù)履行不全的，一律不予辦理施工許可證。二是提升服務質量。積極推行項目報批一站式服務，實行辦事內容、程序、時限及收費依據公開。市縣區(qū)監(jiān)管人員經常深入項目工地，及時幫助項目單位和企業(yè)解決相關困難，給予政策和法規(guī)上的指導服務。三是提前介入監(jiān)管。針對重點工程、“兩改”項目、招商引資、保障房等項目前期手續(xù)多、建設工期緊的特點，監(jiān)管各方不等不靠，主動提前介入，加強質量和安全等方面的全程監(jiān)管，為這類項目基本手續(xù)的完善做了扎實的準備。四是嚴格執(zhí)法監(jiān)管。對程序不嚴、手續(xù)不全的項目，按照法律規(guī)定，通過停工、處罰等方式進行嚴查嚴管。2014年以來，市建設行政主管部門共查處違法工程95項，下發(fā)責令停止違法行為通知書95份，行政處罰決定書67份，申請法院強制執(zhí)行15件。
（四）工程質量穩(wěn)中趨好。近年來，通過持續(xù)抓重點、抓用材、抓現場、抓示范，全市建筑工程質量不斷提高，房屋滲漏、墻體裂縫、局部沉降等常見質量問題不斷消減，杜絕了重大質量事故的發(fā)生。一是抓好主體結構這個重點。嚴格施工圖審查制度，加強對參建各方的質量行為和實體質量的監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行強制性規(guī)范標準，利用技術手段和標準加強對主體結構質量的檢測和驗收。二是抓好建筑用材這個基本。對建筑鋼筋、墻體材料、商品混凝土等主要建筑用材，實行進場檢測、批次抽檢，對鋼筋混凝土試塊等實行每層一檢，確保了建筑用材的合格。三是抓好現場監(jiān)管這個關鍵。推行質量標準化施工，設立了施工現場電子監(jiān)管平臺，通過加強日常巡查和專項檢查，督促國家強制標準和企業(yè)質量保證體系的嚴格落實，及時發(fā)現和查處各類質量隱患。四是抓好典型示范這個帶動。強化激勵約束措施，大力實施精品工程創(chuàng)建活動，通過召開現場觀摩會、工程質量對比提升等活動，激勵了企業(yè)爭創(chuàng)優(yōu)質工程的積極性。
（五）施工安全緊抓不放。一是嚴格落實安全生產責任。各級各部門和參建各方每年都簽訂安全生產管理目標責任書，層層分解落實，實行安全生產一票否決。二是堅持預防為主。加大對深基坑、高支模、腳手架和塔吊等安全風險點排查，全市建立重大危險源臺賬190項，及時研究論證，督促整改，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)。三是持續(xù)狠抓建筑施工隱患排查治理和“打非治違”專項行動。認真開展了季度安全生產大檢查，在節(jié)假日以及重大活動期間加大監(jiān)管檢查和執(zhí)法力度，狠抓建筑工程安全生產管理。四是普遍建立了建筑施工安全生產教育培訓制度。重點加強了一線操作人員、農民工專業(yè)技能和安全防護知識的培訓。長江國際廣場等工地設立的安全體驗區(qū)，以生動直觀的形式帶給施工人員全新的安全生產體驗，值得其他企業(yè)學習借鑒。五是全面落實建筑職工意外傷害保險制度，化解了企業(yè)風險，維護了職工的合法權益和社會穩(wěn)定。
（六）執(zhí)法能力不斷強化。各級建設行政主管部門加強對全市違法違規(guī)工程的日常巡查，嚴厲查處無證施工違法行為。執(zhí)法過程中，嚴格執(zhí)行了告知、聽證、立案、處罰等行政執(zhí)法程序，直至申請法院強制執(zhí)行，彰顯了法律的嚴肅性。深入開展工程質量治理兩年行動，各級建設行政主管部門抽調力量，組成聯合執(zhí)法檢查組，對全市在建項目進行了多輪執(zhí)法檢查，結合日常工程質量監(jiān)督、建筑施工打非治違，對建筑市場的各類違法違規(guī)行為進行了治理查處。
（七）“雙清欠”工作規(guī)范化運行。市縣兩級均成立了清欠工作領導小組及其辦公室，建立健全了拖欠企業(yè)限制準入、農民工工資保障金、維權公示、合同管理等一系列制度，加強了對重要時間節(jié)點農民工工資支付的監(jiān)督檢查，及時受理農民工工資投訴，清欠工作進入了清舊欠、防新欠的常態(tài)化運轉新時期。
二、存在問題
近年來，隨著國民經濟的迅猛發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的快速推進和人民群眾對居住品質要求不斷提升，城鄉(xiāng)建筑規(guī)模呈幾何級增長，建筑單體高層化、大體量化趨勢日益明顯，建筑法在具體實施中也出現這樣那樣的問題。
（一）市場監(jiān)管體系不統一。歷史上由于開發(fā)區(qū)設立和區(qū)劃調整等原因，我市現行城市規(guī)劃區(qū)建筑市場監(jiān)管執(zhí)法主體沒有依法統一，處于塊狀分割、各自為政狀態(tài)，郾城區(qū)、召陵區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)均有部分區(qū)域的執(zhí)法權限。具體情況是：郾城區(qū)擁有祁山路以西的行政執(zhí)法權，召陵區(qū)擁有新區(qū)1.5平方公里土地上的行政執(zhí)法權，經濟開發(fā)區(qū)在其整個區(qū)域內擁有行政執(zhí)法權。上述三區(qū)都設有單獨的建設主管部門和質量安全監(jiān)管、招投標交易平臺。這些都是往屆政府以非正式形式賦予各區(qū)的，目的是平衡協調當時市區(qū)之間的利益，不得已而為之。造成了目前建筑市場執(zhí)法塊狀分割、相對混亂的局面。不統一的市場監(jiān)管，造成了許多問題：一是各區(qū)執(zhí)法主體沒有法律地位，執(zhí)法即違法。現行各區(qū)執(zhí)法主體和所設交易平臺沒有獲得法律法規(guī)授權，所有市場監(jiān)管行為和交易行為都不被法律法規(guī)所認可，承擔著比較大的法律風險。二是市建設行政主管部門在履行法定監(jiān)管職責上處于缺位狀態(tài)，不為即失職。三是塊狀分割的監(jiān)管市場造成實際上的執(zhí)法尺度、標準落實、質量要求等不一致，影響我市建筑市場整體發(fā)展和規(guī)范有序。
（二）影響建筑工程質量和安全的潛在因素仍比較多。建筑工程質量和安全系于從設計到竣工驗收的各個環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身。從實際情況來看，以下幾個環(huán)節(jié)仍然存在比較多的隱患，制約著工程質量和安全。一是招投標環(huán)節(jié)。招投標過程中，借用資質資格串標圍標情況沒有得到根本解決，個別開發(fā)商私招亂雇、明招暗定，中標后轉包、違法分包、簽訂陰陽合同等違法違規(guī)行為仍然存在，這些問題都會給工程質量安全埋下隱患。二是建設環(huán)節(jié)。建設項目正式開工前，至少要獲得立項、用地、選址、環(huán)評、規(guī)劃、圖審、招投標、質量監(jiān)督、人防審核、消防審查、施工許可等基本手續(xù)。檢查中發(fā)現，一些招商引資項目、“兩改”項目、保障房項目等不能嚴格執(zhí)行法定建設程序，大量存在未批先建、先施工后補辦手續(xù)情況。有的建設項目施工企業(yè)以包代管，工地管理混亂。個別項目借重點工程之名，在無勘察、無設計、無資質施工，無任何建設手續(xù)情況下，不顧多方阻止，強行施工，沒有任何的質量和安全保障。三是監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)。監(jiān)管執(zhí)法的任何疏忽，都會造成工程質量安全不可彌補的損失。囿于轄區(qū)、人員、技術、裝備、管理等不同，我市建筑市場監(jiān)管執(zhí)法總體水平參次不齊，市好于區(qū)，區(qū)好于縣。如臨潁縣、郾城區(qū)等地的交易中心場地簡陋、電子監(jiān)控缺失，難以保障交易過程中的嚴謹有序和公平公正。如何加強監(jiān)管執(zhí)法，從總體上提高全市執(zhí)法監(jiān)管水平，是當前面臨的一個重要課題。
（三）社會中介市場需要整頓。隨著市場經濟的發(fā)展，建筑市場中介組織日益成為一支不可或缺的力量，發(fā)揮著重要作用，但相關問題也逐漸呈現，亟需進行清理整頓，提高行業(yè)素質和發(fā)展?jié)摿?。一是招投標代理機構。作為招標代理人，有的在制作標書時為“意定中標人”量身訂做，設置限制條款排斥其他潛在投標人。有的成為私下交易的推手，與評委、投標對象暗中往來、輸送利益。二是監(jiān)理公司。建筑施工中的現場監(jiān)理是工程質量安全的重要保障，監(jiān)理資料是反映工程質量安全的重要數據。但由于目前監(jiān)理行業(yè)費用低，人員收入少，業(yè)主授權有限，一些監(jiān)理人員要么少去或不去監(jiān)理現場，要么一味遷就聽命業(yè)主，不敢或不愿行使監(jiān)理權力，要么和施工方吃吃喝喝、收取好處，甚至借監(jiān)理地位承攬工程，放任施工方所為，使施工現場處于失監(jiān)狀態(tài)。三是借用資質和人員。一些中介組織沒有相應資質，技術水平低，人員儲備少，但為承攬項目，存在借用其他公司資質、借用他人資格現象，嚴重干擾建筑市場秩序，最終對建筑工程質量和安全帶來隱患。
（四）行政監(jiān)管力量和產業(yè)隊伍建設仍較薄弱。從行政監(jiān)管力量上看，市縣都存在機構不全、人員不整、經費偏少等問題，特別是專業(yè)技術人才缺乏，監(jiān)管執(zhí)法力量有限，對履行建筑法監(jiān)管職責感到有心無力。如市、縣兩級建設行政主管部門的安全監(jiān)督機構一直處于無編制、無經費現狀，僅靠抽調的臨時人員例行監(jiān)管職責。市清欠辦作為市政府的臨時機構設在市建委建管科，多年來處于工作無經費、人員不足。市招標辦工作量增加了幾倍，而編制得不到增加。市質監(jiān)站近年來也面臨技術人員流失、監(jiān)督人員不足的局面。從產業(yè)隊伍建設看，隨著城市原國有或集體建筑企業(yè)轉制，民營建筑企業(yè)的興起，建筑產業(yè)工人隊伍結構已發(fā)生了根本變化，農民工、臨時人員成為這支產業(yè)大軍的主體，自身素質、技術水平、安全意識、社會保障等方面都亟需加強和提高，否則難以適應產業(yè)發(fā)展和形勢變化的需求。
三、幾點建議
針對我市實施建筑法中存在的相關問題，提出以下建議：
（一）進一步加強法律法規(guī)宣傳的力度。市人民政府及各級建設行政主管部門要進一步深入開展建筑法及相關法律法規(guī)的宣傳教育工作，增強建筑市場各方主體和社會公眾的法制意識，提高建筑企業(yè)和從業(yè)人員遵紀守法的自覺性，促進建筑市場健康有序發(fā)展。一要突出重點。進一步加強對政府和相關部門負責人、項目建設單位、建筑企業(yè)、社會中介、產業(yè)工人的法律宣傳教育，真正使他們敬畏法律、守住底線。二要形式靈活。經常開展以案說法、實例析法、現場教學觀摩等新潁實用的普法活動，增強普法實效。三要拓寬渠道。廣泛開展送法進機關、進農村、進社區(qū)、進工地活動，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體，實行城鄉(xiāng)全覆蓋宣傳教育。
（二）逐步建立統一規(guī)范的建筑市場監(jiān)管體系。市政府要根據法律要求，選取適當時機，化解好歷史遺留問題。要抓住全省各地評標專家?guī)旌喜⒑腿泄操Y源交易即將整合之機，先行將市、區(qū)招投標交易平臺進行人員和力量整合，各區(qū)建筑工程的招標投標一律進入市有形建筑市場進行公開交易，進一步提高工程招標投標的公正性、公開性和科學性。同時，要清理與建筑法律法規(guī)相悖的文件、政策，切實將招商引資項目、“兩改”項目、保障房等所有建筑工程納入全程監(jiān)管，確保建設部門依法履行行政監(jiān)管職責。
（三）強化質量安全監(jiān)管，嚴格行政執(zhí)法。建筑工程的質量安全，關系到黨和政府的形象和威信，關系到人民群眾的切身利益。要始終高度重視，任何時候都不可松懈麻痹。一要進一步規(guī)范建筑市場秩序。堅持改革創(chuàng)新，持續(xù)探索，切實推進工程招投標交易平臺軟硬件建設，加大對借用資質、串標圍標、轉包掛靠、簽訂陰陽合同等違法行為的查處力度，打造規(guī)范有序、公正透明的建筑市場新秩序。二要加強對所有在建項目的監(jiān)管。對符合國家相關政策但手續(xù)暫時不全的項目，除要求其積極補辦外，工程質量和安全的監(jiān)管從工程開工就要及時跟進，杜絕后續(xù)各種隱患。三要強化對工程質量安全的監(jiān)管。落實工程質量終身負責制和安全生產一票否決制，保障國家強制性標準的落實。對鋼筋、混凝土等建筑主材要加強現場檢測，對主體結構工程要嚴格把關，對重大危險源要認真檢查消除隱患，切實提高工程質量，保障施工安全。四要嚴格行政執(zhí)法。執(zhí)法主體要用足用好法律賦予的執(zhí)法權限，加強監(jiān)察執(zhí)法，嚴查建筑市場各類違法違規(guī)行為，該停工的要停工，該處罰的要處罰，確保一查到底、經得起檢驗。
（四）大力開展中介市場行業(yè)整頓。為規(guī)范建筑市場中介機構行為，提高其執(zhí)業(yè)水平和服務質量，建議對我市建筑市場的招標代理機構、工程監(jiān)理企業(yè)等開展清理整頓，對其市場行為情況和資質進行認真的審查。要針對建筑市場中介機構存在的突出問題，查辦典型案件，引起行業(yè)警醒，促進行業(yè)自律；對投資方任意壓低監(jiān)理費用、損害監(jiān)理利益、危及工程質量的行為，進行專項檢查并予以糾正；要規(guī)范完善舉報投訴處理機制，認真受理群眾投訴舉報，對發(fā)現中介組織的違法違規(guī)行為，依法予以處罰曝光，直至清理出建筑市場。
（五）加強監(jiān)管機構和產業(yè)隊伍建設。各級政府要根據城鄉(xiāng)建設規(guī)模不斷擴大、監(jiān)管工作量不斷增加的實際，合理增加人員編制，調劑充實干部力量，引進滿足工作需要的建筑、質量安全監(jiān)管等方面的專業(yè)人才人員，不斷充實一線監(jiān)管力量。加強依法行政及業(yè)務能力的學習培訓，建立完善培訓考核和持證上崗制度，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務素質和依法監(jiān)管水平。要抓住建筑企業(yè)和產業(yè)隊伍轉型發(fā)展的新機遇，廣泛地開展對務工人員的文化、質量、安全以及職業(yè)道德方面的教育培訓，提高其自身素質和專業(yè)技術水平。要加強政府層面對勞務企業(yè)和人員的管理，通過建立規(guī)范的合同關系，穩(wěn)定的社會保障機制，塑造一支綜合素質高、業(yè)務水平強的產業(yè)工人隊伍。
